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如何堵上碳交易機制漏洞

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我國從2011年起在七省(市)啟動碳交易試點,目前正著手從發電行業逐步建設全國碳交易市場。今年以來,全國碳市場建設步伐明顯提速。3月29日,國家生態環境部公開征求《碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)》意見。7月11日,李克強總理主持召開應對氣候變化職能劃轉生態環境部后的第一次國家應對氣候變化及節能減排領導小組會議,明確提出要更加注重經濟政策手段,加快建立碳市場,構建節能減排長效機制。但是,全國碳交易機制設計還面臨頂層制度、價格機制、配額機制、政策統籌等方面的關鍵問題,亟需提出破解途徑。

交易機制漏洞多

法律頂層設計滯后,管理協同不夠。碳交易是運用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動經濟發展方式綠色低碳轉型的重要制度創新,是加強生態文明建設、實現國際減排承諾的重要政策工具,也是我國實現高質量發展以及參與全球氣候治理的國家戰略。但當前我國碳減排、碳交易工作存在立法相對滯后、法律效力偏低問題。作為頂層制度設計的《中華人民共和國氣候變化應對法》、《碳排放權交易管理暫行條例》都處于征求意見階段;已出臺的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》、《碳排放權交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等均屬于規范性文件,必須有上位法律的授權才具有足夠的權威性。我國七個碳交易試點省(市)中,只有深圳市通過了人大立法,北京市通過了人大常務委員會決定,法律約束力相對較強。同時,碳交易作為一項系統性工作,在管理組織上存在相關部門之間、中央和地方之間的協同不足。當前國家發改委應對氣候變化職能劃至生態環境部,還存在政策的銜接過渡、部門協同以及相應的管理機制自上而下的完善和理順問題。

碳交易價格偏低,流動性不足。通常情況下,由于邊際減排成本遞增效應,穩定的碳市場形成的碳價應該呈現逐漸上升的趨勢。但是,近些年我國碳交易試點地區的碳價表現并不穩定,地區間碳價差異較大,而且整體偏低。例如,2019年9月10-20日期間,我國碳交易試點地區中碳價最低的是重慶(合0.48歐元/噸),最高的是北京(合11.19歐元/噸),而同期歐盟碳現貨價格基本穩定在25.44-27.02歐元/噸,遠超過國內碳價。主要原因包括:一是碳市場流動性不足,價格發現不充分。控排單位碳交易和碳資產管理意識不強、積極性不高;個人及投資機構參與不足,市場活躍度不夠。不能客觀反映二氧化碳真實的邊際減排成本和供需情況。二是碳市場缺乏價格穩定機制。碳期貨、碳金融、碳信用等用來發現和穩定碳價的輔助手段有待健全,碳市場套期保值和風險規避功能不盡完備。

碳配額總量與減排目標脫節。碳排放配額總量設定過于寬松,不利于減排目標的實現,而設定過低又容易對交易主體經營造成很大沖擊。當前,一是碳排放配額總量設定與碳減排目標脫節。碳交易試點地區的碳配額還無法銜接當地的中長期碳減排目標。二是初始碳配額分配缺乏科學論證和統一的計算標準。碳交易試點地區主要采取控排單位自主申報和歷史排放核算方法,而一些企業主體隱瞞申報,故意預留后期減排空間,同時存在分配標準、方法、程序不透明現象。三是碳配額免費發放與拍賣比例確定尚不科學。碳交易試點地區均采取免費發放為主,拍賣比例普遍不足5%(歐盟碳排放交易體系的拍賣比重接近60%),不利于碳市場的價格發現。而且兩種方法的應用也沒有按行業風險差別來區分。另外,市場調節配額制度等還不完善。

與綠證、用能權交易缺乏統籌。為促進清潔能源發展,我國在2017年推行了綠證核發與交易。綠證交易與碳交易制度從本質和效果上均實現了二氧化碳減排,總體政策機理和最終效果是相同的。同時,2016年國家發改委推出的用能權有償使用和交易制度亦存在與碳交易制度重疊的問題。若不統籌考慮,這幾類政策同步實施,可能導致重復核算問題。它們之間如何統籌,如何并行實施?既不能給企業增加重復的交易成本,同時又能夠實現政策的兼顧,形成節能和減排的政策合力,是全國碳市場制度設計中應該重點統籌考慮的問題。

編織一張嚴絲合縫的機制網

將中長期減排目標和措施上升為法律。一是加快碳交易立法進程。盡快出臺《中華人民共和國氣候變化應對法》和《碳排放權交易管理暫行條例》。通過立法將中長期的減排目標和措施由部門規章上升為法律,明確碳市場的法律性質,明晰碳市場交易主體的權利與義務。落實監管者權限,規范處罰手段,保障處罰效力。二是理順管理機制,強化監督管理。盡快推進機構改革后的職能劃轉銜接,充分發揮生態環境部預防和保護生態環境作用。運用大數據監管手段,將碳排放納入環境監控體系和生態環境監測平臺。三是加強管理協同與協作。充分發揮國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組在推進全國碳市場建設中的統籌作用,確保部門通力合作,實現部門之間、中央與地方之間的政策協同。

抓住價格機制這一“牛鼻子”。一是要理順供求關系,健全碳市場價格機制。保障碳配額分配的公平性和合理性,充分發揮拍賣機制的價格發現功能,逐步擴大碳配額拍賣的份額。設立最高、最低限價,發揮政府對碳價的市場引導作用,保障碳價相對穩定。嘗試建立儲備調節配額及配額回購機制,及時干預和穩定碳市場。二是完善碳信息披露制度。建立完備的信息披露方式和流程,明確碳信息披露的主體、內容、范圍,保證碳信息披露的真實性和有效性。明確法律責任,嚴懲虛假信息披露行為。三是多方培育市場主體,增強市場流動性。制定個人和機構參與碳市場交易辦法,自愿與強制參與相結合,充分發揮輔助服務機構帶動盤活碳市場作用。四是建立碳期貨、碳信用、碳保險等市場價格穩定輔助機制。構建氣候投融資機制與渠道,鼓勵創新碳金融產品,增強碳市場活躍度與穩定性。

可嘗試推行1-3年彈性履約機制。一是充分評估碳排放配額總量控制目標的經濟影響。應遵循碳配額“適度從緊”和“循序漸進”原則,既要履行國際減排承諾,又要避免盲目追求高減排目標影響國家宏觀經濟發展。二是做好碳配額無償、有償分配結合。可將控排單位分為高、中、低風險行業,并逐級提高拍賣分配比例。例如高風險行業采取免費發放,低風險行業采取拍賣形式。三是因地制宜分配碳配額指標,規范分配標準與方法。地區碳配額分配應考慮當地產業結構、減排潛力和技術進步等因素。企業碳配額分配可采取對標法,先確立不同行業的碳排放基準,然后考慮減排潛力、技術前沿因素,設定行業標桿,核算分配系數,逐步倒逼控排單位對標標桿,不斷趕超先進。四是嘗試推行1-3年彈性履約機制。不同經營周期、技術創新周期特性的控排單位可自主選擇履約期,給予較為充足的調整反應時間,避免“一刀切”做法對企業正常經營沖擊過大,避免采取刻意調整產量等短期不可持續的減排履約行為。

避免出現各自為政。一是綜合運用碳交易與清潔能源發展、節能降耗等相關政策。碳交易市場建設中應充分考慮關聯政策機制的銜接與協同,避免相互制約、交叉補貼等現象。例如,要解決好碳交易與風電、光伏等度電補貼,項目節能量獎勵政策可能存在的重復補貼問題;探索運用碳交易替代補貼政策機制,有效解決不同地區多重補貼造成不能真實反映不同控排單位邊際減排成本差異的問題。二是統籌碳交易與用能權、綠證交易相關政策,發揮組合效應。相關政府部門應做好政策協同,避免出現各自為政、政策沖突或多次核算加重企業負擔的現象。三是在碳交易市場建設只覆蓋發電行業的階段,可嘗試碳市場與電力市場有效銜接。探索政策融合發展機制,形成政策合力,發揮共振的減排效果。

 

 

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